Maapolitiikan opas

Kehittämisaluemenettelyt

"Kehittämisaluesäännöstön tarkoituksena on mahdollistaa erikseen määriteltyjen erityisjärjestelyjen käyttö rajattujen alueiden keskitetyksi kehittämiseksi kunnassa. Pyrkimyksenä on tarjota keinovalikoima, josta eri tavoitteiden saavuttamiseksi on valittavissa kussakin tapauksessa sopivat kehittämisvälineet. Tarkoituksena ei ole luoda pysyvää tukijärjestelmää, vaan mahdollisuus mahdollisimman tehokkaisiin projektiluontoisiin kehittämisohjelmiin". (Hallituksen esityksen HE 101/1998 perustelut)

Kehittämisalue ja sen edellytykset

"Kunta voi määräajaksi, enintään 10 vuodeksi, nimetä yhden tai useamman rajatun alueen kunnasta kehittämisalueeksi" MRL 110 §.

Kehittämisalueeksi voidaan samalla päätöksellä nimetä yksi tai useampi rajattu alue.

Rakennettu alue

Kehittämisaluemenettely soveltuu rakennettujen alueiden uudistamiseen. Hallituksen esityksessä mainitaan esimerkkeinä tarve vanhan teollisuusalueen käyttötarkoituksen muuttamisesta tai lähiön kehittämisestä.

"Kehittämisalueeksi voidaan nimetä rakennettu alue, jonka uudistamista, suojelemista, elinympäristön parantamista, käyttötarkoituksen muuttamista tai muuta yleistä tarvetta koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi erityiset kehittämis- tai toteuttamistoimenpiteet ovat tarpeen" MRL 110 §.

Muu yleinen tarve voi tulla alueen sisältä tai ulkopuolelta.

Rakentamaton alue

Rakentamattoman alueen kehittämisalueeksi määräämisen edellytyksenä on ensinnäkin, että rakentaminen on elinkeino- ja asuntopoliittisista syistä tarpeen. Tällainen syy voi olla esimerkiksi kunnan tarve uudesta tonttimaasta. Toisena edellytyksenä on, että alueen toteuttaminen edellyttää maanomistuksen pirstoutuneisuudesta tai kiinteistöjaotuksen hajanaisuudesta tai muusta vastaavasta syystä erityisiä kehittämis- tai toteuttamistoimenpiteitä MRL 110 §. Maanomistuksen pirstoutuneisuus tarkoittanee useampia maanomistajia, joiden etujen yhteensovittaminen on ongelmallista. Kiinteistöjaotuksen pirstoutuneisuus tarkoittanee, että erillisten kiinteistöjen suuri määrä edellyttää omistuksen yhtenäistämistä tarkoituksenmukaisten maankäyttöyksiköiden aikaansaamiseksi. Omistus voidaan yhtenäistää kehittämisprosessin aikana kiinteistökauppojen ja maanvaihdon tai kehittämisaluesäännösten mukaisen kiinteistöjärjestelyn kautta.

Kehittämisaluepäätöksen tekeminen

Kunta voi nimetä alueen kehittämisalueeksi päätöksellä, jonka enimmäiskesto on 10 vuotta MRL 110.1 §. Kehittämisaluemenettelyn jatkuminen tämän jälkeen edellyttää uutta päätöstä, mikäli tarve ja edellytykset ovat olemassa.

Kehittämisaluepäätöksen tekee kunta, useimmiten valtuusto MRL 111.1 §.

Päätös kehittämisalueeksi nimeämisestä voidaan tehdä 

  • yleis- tai asemakaavan laatimista tai muuttamista koskevan päätöksen yhteydessä
  • oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa tai asemakaavassa
  • päätös kehittämisalueesta voidaan tehdä myös erillisenä, milloin kaavan laatiminen tai muuttaminen ei alueen kehittämiseksi ole tarpeen MRL 111 §.

Päätös voidaan tehdä kaavassa tai kaavapäätöksen yhteydessä erillisenä päätöksenä. Jos tehdään kaksi erillistä päätöstä, saattaa syntyä tilanne, jossa kaavasta valitetaan ja kehittämisalueesta ei. Mikäli kaavassa on kuitenkin kehittämisaluetta koskevia merkintöjä, saattaa syntyä epäselvä tilanne.

Kehittämisaluepäätös tehdään erillisenä esimerkiksi silloin, kun alueelle on jo laadittu asemakaava ja kaavan toteuttaminen ei etene toivotulla tavalla. Toinen tyypillinen tilanne on sellainen, missä nykyinen kaava on suhteellisen väljä eikä edellytä merkittäviä muutoksia nykyiseen rakennuskantaan. Tällaisia alueita voisivat olla esimerkiksi keskustan tai lähiöiden kehittämishankkeet.

Päätös kehittämisalueesta voitaneen tehdä erillisenä, vaikka tiedossa on mahdollinen tarve muuttaa alueen kaavaa kehittämisaluemenettelyn yhteydessä.

Kehittämisalueeksi määrääminen on kuitenkin viime kädessä kunnan tahdonilmaus, joka on rinnastettavissa päätökseen laatia kaava, silloin kun rakentaminen kunnassa sitä edellyttää MRL 110 §.

Päätös kehittämisalueeksi nimeämisestä ei syrjäytä kaavan laatimiselle tai sen sisällölle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetettuja vaatimuksia MRL 111.4 §. 

Kehittämisaluepäätöksen sisältö

Kehittämisaluepäätökseen tulee sisältyä ainakin seuraavat asiat:

  • aluerajaus
  • voimassaoloaika (enintään 10 vuotta)
  • kehittämisalueella sovellettavat MRL 112 §:n mukaiset erityisjärjestelyt perusteluineen. 

Päätöstä edeltävä valmistelu

Aloite kehittämisalueesta tulee yleensä kunnalta tai maanomistajalta.

Kehittämisalueeksi määräämistä tulee edeltää maanomistajien ja kunnan yhteinen valmistelu- ja neuvotteluvaihe, jonka aikana selvitetään vaihtoehtoisten maapolitiikan keinojen soveltuvuus hankkeeseen. Tarkoituksena on selkiyttää eri osapuolten alustavat tavoitteet ja tarpeet alueen kehittämiseen liittyen. Alueen määrääminen kehittämisalueeksi ei välttämättä edellytä alueen maanomistajien yhteistä suostumusta vaikkakin antaa parhaat edellytykset kehittämisaluemenettelyn sujuvalle etenemiselle.

Valmisteluvaihe voisi edetä aloitteen ja kehittämisaluepäätöksen välillä seuraavasti:

  • aloite
  • tiedottaminen maanomistajille
  • alustavien tavoitteiden määrittely
  • maapoliittisten keinojen soveltuvuuden arviointi.

Mikäli päädytään kehittämisaluemenettelyyn:

  • edellytysten tarkastelu
  • tarvittavien erityisjärjestelyiden tarkastelu ja noudatettavien periaatteiden hahmottelu
  • kehittämisaluepäätös

Päätökseen liittyvä tiedottaminen

Jos päätös kehittämisalueesta tehdään ennen kaavan laatimista tai muuttamista, kehittämisalueprosessi etenee tiedottamisen ja kuulemisten osalta kiinteästi muun kaavoitusprosessin yhteydessä. Mikäli päätös tehdään erikseen ilman että tiedossa on kaavan muuttamistarvetta, tulee päätöksen valmistelussa noudattaa MRL 62 §:n säännöksiä vuorovaikutteisesta valmistelusta. 

Valittaminen kehittämisaluepäätöksestä

Kunnan alueen kehittämisalueeksi nimeämistä koskevaan päätökseen, joka tehdään muutoin kuin kaavan hyväksymisen yhteydessä, haetaan muutosta kunnallisvalituksella siten kuin kuntalaissa säädetään (MRL 189 §). Muutosta haetaan hallinto-oikeudelta.

Myös asemakaavan ja yleiskaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen MRL 188 §.

Kehittämisalueelle asetettavia tavoitteita

Kehittämisalueelle voidaan kunnan ja maanomistajien tai muusta näkökulmasta asettaa esimerkiksi seuraavanlaisia tavoitteita:

  • alueen imagon ja yleisen toimintailmapiirin parantaminen
  • yhdyskuntarakenteen tiivistäminen
  • alueen kaupallisen arvon parantaminen
  • alueen toimintaedellytysten parantaminen
  • asumisviihtyvyyden parantaminen
  • ympäristötekijöiden parantaminen
  • suojeluarvojen turvaaminen
  • alueen toteutumisen varmistaminen
  • alueen toteuttamisaikataulun nopeuttaminen
  • taloudellisten riskien minimointi aluetta kehitettäessä
  • alueen kehittämisen edellyttämien yhdyskuntarakenteen kustannusten jakaminen hyötyjen suhteessa kunnan ja muiden maanomistajien kesken
  • hyötyyn suhteutetun kohtuullisen maksun periminen kunnalle, jos alueen kehittämistoimenpiteistä koituu maanomistajalle erityistä hyötyä, joka on epäsuhteessa hänen suorittamiinsa kustannuksiin
  • saada hyötyä mahdollisista elinkeino- ja asuntopoliittisista tukitoimista

Erityisjärjestelyt kehittämisalueilla

Kehittämisalueilla voidaan sen estämättä, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa tai muualla laissa säädetään, päättää sovellettaviksi erityisjärjestelyjä MRL 112 §.

Kehittämisyhteisö kadunpitoa ja muiden yleisten alueiden toteuttamista varten

Alueen toteuttamisvastuu kadunpidon MRL 84 § ja muiden yleisten alueiden toteuttamisen osalta MRL 90 § osoitetaan alueen kehittämistä varten muodostetun yhteisön tehtäväksi MRL 112 §.

Hallituksen esityksen perustelujen mukaan esimerkiksi kunnan ja maanomistajien muodostama yhteenliittymä voi olla luonteva ratkaisu. Lain mukaan yhteisö muodostetaan kehittämisaluetta varten. Yhteisöksi voitaneen osoittaa myös olemassa oleva yhteisö, jos se täyttävää yhteisölle asetettavat vaatimukset.

Yhteisön toiminnan laajuutta ei ole määritelty laissa. Toteuttamisvastuu voi sisältää:

  • toteuttamisvastuun
  • kustannusvastuun
  • ylläpitovastuun
  • rahoitusvastuun

Katualue käsittää asemakaavassa osoitetun katualueen maanalaisine, maanpäälisine sekä yläpuolisine johtoineen, laitteineen ja rakenteineen, jollei asemakaavassa ole toisin osoitettu MRL 83 §. Toteuttamisvastuun ulottuvuus alueen sisällä ja sen ulkopuolella tulee yksilöidä huolellisesti sekä maanpinnantasossa että pystysuunnassa.

Voiko yhteisöllä olla muita tehtäviä ja vastuita? Jos kunta ja maanomistajat sopivat, yhteisölle voinee kuulua muita tehtäviä ja vastuita, jotka liittyvät kehittämisalueen suunnitteluun, toteuttamiseen ja hallinnointiin.

Yhteisön organisointivaihtoehtoja voisivat olla:

  • osakeyhtiö, jos muutos- ja toimintaprosessi on pitkä tai jatkuva tai siihen liittyy vaikeasti hallittavia riskejä;
  • yhteistoimintasopimus, jos prosessi on nopea ja vastuiden järjestämiseen ei liity merkittäviä riskejä.

Organisointivaihtoehtoina voisivat periaatteessa olla myös esimerkiksi osuuskunta, yhdistys tai säätiö.

Sopimisesta 

Katujen ja muiden yleisten alueiden toteuttamisen osalta on syytä aina sopia yksityiskohtaisesti toteutuksen sisällöstä, toteutustavasta sekä kustannusvastuista. Sopimuksessa tulee erityistä huomiota kiinnittää sopimusosapuoliin ja kolmansiin kohdistuviin vastuisiin, vakuuksiin sekä sanktioihin sopimusrikkomusten varalle. Kunnan kannalta asia on tärkeä, koska maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kunnalla on aina toissijainen kaavan toteuttamisvastuu MRL 84 §. 

Kiinteistöjärjestely 

Asemakaavaa laadittaessa tai muutettaessa tehdään alueen toteuttamisesta kertyvien hyötyjen ja kustannusten jakamiseksi kunnan ja kiinteistönomistajien kesken kiinteistöjärjestely MRL 112 §. Edellytyksenä kiinteistöjärjestelyn käyttämiselle on, että siitä katsotaan olevan olosuhteista johtuen erityistä hyötyä.

Kiinteistöjärjestely on perusteltu silloin, kun maanomistuksen hajanaisuus ei mahdollista kaavoituksesta koituvien hyötyjen ja kustannusten tasapuolista jakamista.

Kiinteistöjärjestelystä on tarkoitus säätää lailla erikseen. Kiinteistöjärjestelyä voitaneen verrata Kiinteistönmuodostuslain 12 luvun mukaiseen rakennusmaajärjestelyyn. Kiinteistöjärjestelyn ilmeisesti toteuttaisi joko kiinteistörekisteriä pitävä kunta tai kunnan pyynnöstä maanmittauslaitos.

Kehittämismaksu 

Kunnalla on oikeus periä maanomistajalta hyötyyn suhteutettu kohtuullinen kehittämismaksu, jos alueen kehittämistoimenpiteistä koituu maanomistajalle erityistä hyötyä, joka on epäsuhteessa hänen suorittamiinsa kustannuksiin MRL 112 §. 

Säädöksen taustalla on aiemman Rakennuslain mukainen periaate, jonka mukaan hyödyt alueen kehittämisestä kertyivät maanomistajalle ja infrastruktuurin toteuttamiskustannukset kunnalle, jollei toisin erikseen sovittu. Tämä saattoi estää kehittämishankkeen tarpeellisen rahoituksen puuttuessa tai voi johtaa laajoihin ja joskus vaikeasti hallittaviin sopimusjärjestelyihin.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaiset perustelut 

Kunnalla on siis oikeus periä kehittämismaksu, mikäli edellytykset täyttyvät. Tällaisia edellytyksiä ovat:

  • hankkeesta koituu erityistä hyötyä maanomistajalle
  • maanomistajan saama hyöty on epäsuhteessa hänen suorittamiin kustannuksiin nähden
  • kustannusten maksamisesta ei ole päästy sopimukseen.

Sopimusmenettely tulee katsoa aina ensisijaiseksi menettelytavaksi. Mikäli sopimukseen ei päästä, kunnalla on oikeus määrätä kehittämismaksu. Kehittämismaksun tulee perustua omistaja- ja toimenpidekohtaiseen harkintaan (perustuslakivaliokunnan mietintö). Kyseessä ei ole kunnallinen veroluontoinen maksu (ympäristövaliokunnan mietintö). Osapuolia tulee kohdella tasapuolisesti. 

Milloin erityinen hyödyn tunnusmerkit eivät täyty yksittäisen maanomistajan osalta? Tällaisia tunnusmerkkejä voisivat olla:

  • ei lisää rakennusoikeutta
  • ei lisää aluetta
  • liikenneyhteydet eivät parane
  • ko. alueen kaupallinen arvo ei parane
  • ko. alue tai rakennukset joutuvat hankkeen seurauksena suojelun kohteeksi.

Mitä kustannuksia tarkastelun piiriin tässä yhteydessä tulee ottaa? Lakisäädös ja hallituksen esityksen perustelut eivät yksilöi kustannustekijöitä, joita tähän tarkasteluun tulisi ottaa. On johdonmukaista, että ainakin kadunpidon ja muiden yleisten alueiden toteuttamisesta aiheutuvat kustannukset, joihin viitataan lain 112 §:n 1) kohdassa, ovat tällaisia kustannuksia.

Laajennettu etuosto-oikeus 

Kunnalla on etuosto-oikeus etuostolain (608/1977) 5 §:n 1 momentissa asetetusta pinta-alarajoituksesta riippumatta.

Asunto- ja elinkeinopoliittiset tukitoimet. Alueelle suunnataan erityisiä asunto- tai elinkeinopoliittisia tukitoimia sen mukaan kuin valtion asianomaisen viranomaisen kanssa erikseen sovitaan. Eräänä elinkeinopoliittisena tukitoimena on pidetty esillä mm. eu-rahoituksen hankkimista alueelle toteutettavan infrastruktuurin rahoittamisessa.

Hyötyjen ja kustannusten tarkastelu

Esimerkkilaskelma: hyödyt, kustannukset ja kehittämismaksu
Kehittämisaluesäädösten soveltaminen kunnissa

Kehittämisaluesäädösten soveltaminen on käynnistynyt kunnissa. Muun muassa Kajaani, Raisio ja Joutseno ovat tehneet kehittämisaluepäätökset. Jyväskylän maalaiskunnassa on suunnitteilla alueen nimeäminen kehitämisalueeksi. Hankkeet ovat lähtökohdiltaan hyvinkin erilaisia. Kajaanin Petäisenniskan alue on vanhaa teollisuusaluetta, jota ollaan kehittämässä valmiuksiltaan ja imagoltaan sopivammaksi nykyaikaista teknologiaa käyttävien yritysten sijoittumista ajatellen. Tavoitteena on muun muassa ympäristön parantaminen, jolla luodaan "aidosti hyvä ja haluttu teollisuusalue". Edelleen pyrkimyksenä on ohjata elinkeinotukea alueen kehittämiseksi. Joutsenon Rauha-Tiuruniemen alue on sairaalakäytössä ollut laajahko alue (225 ha), joka pyritään kehittämään pääosin asuinalueeksi.

Ongelmina ovat muun muassa olemassa olevan rakennuskannan käyttö ja vesihuolto ja kaukolämpöverkoston ylläpitoon liittyvät kysymykset. Raision kehittämisalueena on keskustan asemakaava-alue. Päätös kehittämisalueesta tehtiin asemakaavan hyväksymisen yhteydessä. Kehittämisaluemenettelyn kautta pyritään tiivistämään jo käynnissä olevaa kiinteistönomistajien ja kunnan yhteistyötä asemakaavan toteuttamiseksi ja asemakaavan puitteissa tapahtuvaa keskusta-alueen kehittämistä varten. Jyväskylän maalaiskunnan kehittämisaluehankkeessa valmistellaan alueen nimeämistä kehittämisalueeksi asemakaavan muuttamista koskevan päätöksen yhteydessä. Kehittämisalueen erityisjärjestelynä suunnitellaan sovellettavaksi kunnan oikeutta periä maanomistajilta kohtuullinen kehittämismaksu, jos alueen kehittämistoimenpiteistä koituu maanomistajalle erityistä hyötyä, joka on epäsuhteessa hänen suorittamiinsa kustannuksiin.

Kehittämisaluemenettelyn suhde muihin maapoliittisiin keinoihin

On käyty myös keskustelua siitä, mikä on kehittämisaluemenettelyn suhde muihin maapoliittisiin keinoihin. Yleinen näkemys on, että nyt kun maankäyttö- ja rakennuslaki tuntee maankäyttösopimukset, tulisi alueiden kehittämistä viedä eteenpäin ensisijaisesti sopimusteitse. Ja tällaisesta lähtökohdastahan kehittämisaluemenettely on säädetty. Luonnollisesti aina joudutaan tekemään tulkintaa ja harkitsemaan, milloin edellytykset kehittämisaluemenettelyn käytölle ovat olemassa siinä laajuudessa, että sopimusmenettelyn sijaan on tarkoituksenmukaista viedä hanketta eteenpäin kehittämisaluesäädösten puitteissa.

Eräänä mielenkiintoisen kysymyksenä on käyty keskustelua siitä, millaisissa hankkeissa kehittämisaluemenettelyä voidaan soveltaa? Voidaanko esim. matkailualueen kehittämiseen tähtäävä hanke toteuttaa kehittämisaluemenettelyn kautta? Vai tulisiko soveltaa ainoastaan maankäyttö- ja rakennuslain 91 §:n mukaista säädöstä matkailualueita koskien ? Vaikkakaan mm. matkailualuehankkeita ei erikseen ole mainittu kehittämisaluetta koskien lain perusteluissa, on perusteltua tulkita, että sinänsä hankkeen kohteena olevan alueella harjoitettava toiminta ei aseta rajoituksia kehittämisaluemenettelyn käytölle, jos edellytykset muutoin täyttyvät. Lain perustelujen luetteloa alueella harjoitettavasta toiminnasta ei voitane katsoa tarkoitetun tyhjentäväksi luetteloksi alueella sallitusta toiminnasta. Toinen mielenkiintoinen kysymys on 10 vuoden enimmäismääräajan merkitys kadunpitoon liittyen. Kadunpito voidaan antaa kehittämisalueella alueen toteuttamisesta vastaavan yhteisön tehtäväksi.

Voiko kadunpito jatkua kehittämisalueen määräajan päätyttyä kehittämisestä vastaavan yhteisön vastuulla? Voidaanko kehittämisaluemenettelyn yhteydessä sopia kadunpidon järjestämisestä myös 10 vuoden määräajan päätyttyä? Entä jos sopimukseen ei päästä? Palautuuko kadunpitovastuu kunnalle automaattisesti? Tärkeitä kysymyksiä sekä kunnan että maanomistajien kannalta. Ennakkotapauksia ei näiden erilaisten tulkintavaihtoehtojen osalta kuitenkaan ole vielä olemassa.